【PA】省级陆域生态保护红线划定方法与实践——以全国试点省区广西为例

Original 2017-08-04 于嵘规划师杂志

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作者广西壮族自治区环境保护科学研究院规划中心主任，西南大学资源环境学院博士后于　嵘在《规划师》2017年第5期撰文，生态保护红线的划定是国土规划的一项重要内容，是编制空间规划的基础，对于维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要的战略意义。广西作为全国生态保护红线划定及省级空间规划的试点省区之一，于 2016年全面启动了陆域生态保护红线的划定工作。文章结合广西实践，从生态保护红线划定范围识别、生态保护现状与重要性评价、生态保护红线体系构成分析与划定范围核定、各市县生态保护红线落地等方面系统阐述省级陆域生态保护红线划定技术与方法体系，以期为相关规划提供参考。

[关键词]生态保护红线；划定；陆域；广西

[文章编号]1006-0022(2017)05-0135-08　

[中图分类号]TU984.199　

[文献标识码]B

[引文格式]于嵘．省级陆域生态保护红线划定方法与实践 — 以全国试点省区广西为例[J]．规划师，2017(5)：135-142．

一 省级陆域生态保护红线划定的重要性和必要性

（一）生态保护红线的概念及内涵

生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原和无居民海岛等。红线一般是指严格管控事物的空间界线，包含数量、比例或限值等方面的管理要求。由此，生态保护红线的概念可以理解为：对维护自然生态系统功能，保障国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有关键作用，必须实行严格保护的基本生态空间，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙和维持海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化和盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

根据生态保护红线的概念，其内涵可以界定为以下五个方面：①生态保护的必需面积。生态保护红线内极为重要的生态功能区和生态敏感区/脆弱区，是支撑经济社会可持续发展的必需生态区域。②空间不可替代性。生态保护红线具有显著的区域特定性，其保护对象和空间边界相对固定，一旦划定，就不可随意调整。③生态安全格局的基础框架。生态保护红线区域是构建国家和区域生态安全格局的关键组分。④经济社会支撑性。划定生态保护红线的最终目标是在保护重要自然生态空间、维护生态系统功能的同时，实现对经济社会可持续发展的支撑作用。⑤管理严格性。生态保护红线是一条不可逾越的空间保护线，应实施最为严格的管控措施。

（二）重要性和必要性

根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》确定的总体目标，到2017年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省(直辖市)划定生态保护红线；到2018年底前，其他省(自治区、直辖市)划定生态保护红线；到2020年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度，优化和保护国土生态空间，保持生态功能的稳定；到 2030 年，进一步优化生态保护红线布局，有效实施生态保护红线制度，显著提升生态功能，全面保障国家生态安全。因此，各省 ( 直辖市 ) 划定并严守生态保护红线，是党中央、国务院高度重视生态环境保护而作出的重大决策部署，是国家层面提出的具体要求。在我国生态环境总体仍然比较脆弱、生态安全形势仍然严峻的形势下，生态保护红线成为继“18亿亩耕地红线”后，又一条被提到国家层面的“生命线”。

与此同时，2016 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《省级空间规划试点方案》，选取海南、宁夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、广西和贵州为试点省区，以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农田、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界 (“三区三线”)，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。其中，该方案强调综合考虑各类自然保护地、重点生态功能区和生态敏感区/脆弱区等底线的保护要求，采取自上而下和自下而上相结合的方式，按照严格保护、宁多勿少的原则，科学划定生态保护红线，按照最大程度保护生态安全、构建生态屏障的要求划定生态空间。可见，生态保护红线是省级空间规划编制中城镇空间布局必须衔接并避让的一条底线，是编制省级空间规划的基础。

陆域空间是我国国土空间的重要组成部分，对陆域生态进行保护是合理有序开发国土空间、推动科学发展的基础。目前，我国各省陆续划定了陆域生态保护红线，如海南划定了11535km²的陆域生态保护红线，占陆域面积的33.5％；山东共划定了 533个陆域生态保护红线区块，成为我国第四个完成陆域生态保护红线划定的省份；上海初步将44.5％的市域陆域面积划入了生态红线保护区等。积极划定省级陆域生态保护红线，对于整合各省陆域生态系统、提高生态保护与管理效率具有重要的战略意义和现实意义。

二 省级陆域生态保护红线划定原则及技术路线

（一）划定原则

省级陆域生态保护红线划定遵循以下基本原则：①强制性原则。在保障国家和地方生态安全的重点区域，必须划定生态保护红线，并且实施严格保护。②系统性原则。由于生态保护红线划定是一项系统、复杂的工程，在不同区域范围内，应根据生态保护对象的功能与类型进行划定，通过叠加分析，形成整个区域的生态保护红线。③区别性原则。根据生态保护的重要性及监管要求，生态保护红线应实行分类划定、分类管理和差异性管控措施。④协调性原则。生态保护红线划定应与上位规划或其他规划、区划相协调，共同形成合力，以增强生态保护效果。⑤可行性原则。生态保护红线划定应与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，预留适当的发展空间和环境容量空间，根据实际确定红线规模并落到实地。⑥动态性原则。生态保护红线划定后并不是永久不变的，红线面积可以随着生态保护能力的增强和国土空间的优化进行适当增加。当外界环境的变迁导致红线边界和阈值发生相应变化时，应当对红线适时进行调整，从而确保基本生态功能的供给。

（二）技术路线

省级陆域生态保护红线划定以保护区域重要生态系统为主要目的，建立与完善陆域生态保护红线划定技术与方法体系，提出区域生态安全格局构建的科学方案，制定生态保护红线保护与管理对策，其技术路线如图1所示。

(1)生态保护红线划定范围识别。

依托区域陆地生态安全格局，结合上位规划要求，在遵循国土开发与承载能力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、分类保护与综合整治相促进、资源节约与环境友好相统一的理念和方法的基础上，初步识别生态保护红线的划定范围。

(2)生态保护现状与重要性评价。

在生态功能化的范围内开展区域生态保护现状调查，系统分析区域内的自然生态系统结构与功能状况、时空变化特征以及受自然和人为因素威胁状况，综合评估生态保护成效与存在的问题。同时，依据生态保护红线划定的相关规范性文件和技术方法，对区域内的红线划定范围进行生态保护重要性评价，明确主导生态系统的服务功能、生态保护目标与工作重点，在空间上识别生态保护的核心区域。

(3)生态保护红线体系构成分析。

根据环境保护部下发的《生态保护红线划定技术指南 ( 修订版 )》要求，按照不同的划分方式明确生态保护红线的类型及管控级别，科学分析生态保护红线的体系构成。

(4)生态保护红线划定范围核定。

通过现场踏勘、实地调查与遥感信息解析等方式，对生态保护红线的分布范围进行生态调查与边界核查，结合生态保护重要性评价结果，通过统筹协调、有机叠加，确定各类红线划定范围。

(5)各市县生态保护红线落地。

按照保护需要和开发利用现状，将生态保护红线落实到各市县，在勘界基础上设立统一规范的标识标牌，确保生态保护红线落地准确、边界清晰。

三广西陆域生态保护红线划定

广西地处我国华南地区，陆域总面积为23.67万平方千米，辖14个地级市、109 个县级行政区，其中包括 34 个市辖区、7个县级市、68个县。广西东连粤港澳，南临北部湾，背靠大西南，面向东南亚，是我国东、中、西三大地带的交汇点，是西南地区最便捷的出海通道，以及连接国内外多区域的国际通道、交流桥梁与合作平台。广西紧邻云贵高原，地势由西北向东南倾斜，四周山地环绕，桂东、桂南和桂东北一带有大片谷地，总体呈现山岭连绵、丘陵起伏、平原狭小、河流众多和喀斯特地貌显著等特征。近年来，广西生态系统相对稳定，但生态脆弱面积较大，达5.14万平方千米，占全区总面积的21.7％；全区生态环境总体状况良好，但由于经济增长方式仍较粗放，局部地区的自然生态系统遭到破坏，森林减少、河湖干枯、石漠化延展、水土流失加剧、地质灾害频发，使得生态系统服务功能减弱。

作为生态保护红线划定和省级空间规划的试点省区之一，广西具有较强的代表性。规划通过划定并严守陆域生态保护红线，推动陆域重要 ( 点 ) 生态功能区、生态敏感区/脆弱区等区域得到进一步的有效保护，同时推进广西生态文明建设，促进“生态立区、绿色发展”，逐步形成具有区域特色的生态空间保护格局。

（一）结合实际，多规融合，初步识别生态保护红线划定范围

根据《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》对于划定生态保护红线的要求以及生态保护红线的主要功能，结合广西实际，规划将广西陆域生态保护红线分为国家级和自治区级两部分，划定范围初步界定为重要 ( 点 ) 生态功能区、生态敏感区/脆弱区、禁止开发区、生物多样性保护区、重要林地区以及地方认为需进行保护的区域。

（二）详细调查，基础评估，进行生态保护现状与重要性评价

针对广西的区位优势和生态环境特点，围绕重要 ( 点 ) 生态功能区、生态敏感区/脆弱区和禁止开发区等区域划定生态保护红线的需求，规划采用以实地调查为主、结合地面调查/核查的方式，对全区生态保护现状与重要性进行评价，重点掌握广西重要功能区的生态特征。

(1)重要(点)生态功能区。

广西具有国家级重要生态功能区3 个、重点生态功能区 2 个，总面积为 65155.76km²，占全区国土面积的27.53％。自治区级重要生态功能区主要包括桂北山地水源涵养与生物多样性保护重要区、桂东北山地水源涵养与生物多样性保护重要区、桂西北山地水源涵养与生物多样性保护重要区、都阳山岩溶山地土壤保持重要区、大明山—高峰岭水源涵养与生物多样性保护重要区、桂西南岩溶山地生物多样性保护重要区、大容山水源涵养重要区、六万山水源涵养重要区、十万大山水源涵养与生物多样性保护重要区等，面积为10.13 万平方千米，占全区国土面积的42.3％；自治区级重点生态功能区涉及阳朔县、灌阳县、恭城县、蒙山县、上思县、德保县、靖西县、那坡县、西林县、富川县、罗城县、环江县和金秀县共13个县。

对于国家级重要(点)生态功能区，规划针对其土壤保持(图2)、水源涵养、生物多样性保护、洪水调蓄和防风固沙(图3)等进行生态系统服务评价；对于自治区级重要 ( 点 ) 生态功能区，规划针对区域典型生态系统，选取生物多样性保护、水源涵养和水文调蓄(图4)、土壤和营养物质保持等功能，分析生态系统服务功能的区域分异规律，对每一项生态服务功能按照其重要性划分出不同级别，明确其空间分布，并在区域上进行综合。根据生态服务功能重要性评价结果，规划将重要 ( 点 ) 生态功能区划分为五级，分别为一般重要、较重要、中等重要、高度重要和极重要。

(2)生态敏感区/脆弱区。

广西在全国层面的陆域生态脆弱区为西南岩溶山地石漠化生态脆弱区。针对区域生态敏感性特征，规划开展生态敏感性评价，包括水土流失敏感性评价和石漠化敏感性评价，将不同类型生态敏感性评价结果进行分等级评估，分为不敏感区、较敏感区、中等敏感区、极敏感区和高度敏感区五个等级(图5)。

(3)禁止开发区。

国家级禁止开发区有 159 处，总面积为 28562.9km²，主要包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和湿地公园等。自治区级禁止开发区包括自然保护区 ( 含市、县级 ) 和重要水源地等，其中自然保护区(含市、县级)有 62 处，总面积为 11446.85km² ( 核心区面积为1504.39km²，缓冲区面积为1324.9km²)，占全区国土面积的4.7％；重要水源地中的饮用水水源保护区一级保护区涉及全区14个地市，共195处。

目前，广西的禁止开发区分布相对分散，且分别归属林业、环保、国土和建设等行业主管部门，其空间分布界线尚未完全明确；县级以上集中式饮用水水源地水质总体满足使用要求，但环境问题仍然严重，保护形势十分严峻。

(4)生物多样性保护区。

生物多样性保护区主要包括桂西山原区、九万山区、桂北南岭地区、大瑶山—大桂山区、大明山、桂西岩溶山地区、十万大山区和北部湾沿海地区8个区域的生物多样性保护优先区，总面积为 13.16 万平方千米，占全区国土面积的55.6％。

近年来，广西的天然植被逐渐被人工植被取代，自然湿地面积持续减少，典型生态系统和受保护野生动植物栖息地逐渐丧失，区域自然生态系统功能退化，导致物种种群趋于单一化，生物多样性受到威胁。在重要性评价方面，规划根据关键物种分布点的环境信息和人类活动信息，应用物种分布模型预测任何一点某物种分布的概率，最终确定关键物种的可能分布范围(图 6)；同时，通过生态系统面积幅度、代表性、破碎化程度、面积流失率和胁迫度等指标评估，确定生态系统优先保护等级。

(5)重要林地区。

广西Ⅰ级保护林地包括全区78处自然保护区的核心区和缓冲区中的林地，地质公园和文化自然遗产地，湘江、资江、漓江、贺江等重要江河源头和重要饮用水水源周边林地，森林分布上限(越城岭、猫儿山、金紫山的海拔为1200m，大瑶山的海拔为1600m以上)的林地，以及国家和自治区林木良种基地等。I级保护林地主要分布在桂北的桂林市，桂西北的百色市、河池市，以及桂西南的崇左市，现有面积为1.24万平方千米，占全区国土面积的5.2％(图7)。

（三）综合分析，类别划分，明确生态保护红线体系构成

1.根据自然要素划分

结合广西自然地理特征、生态系统服务功能和生态保护需要，广西陆域生态保护红线包括重点生态功能保护区红线和生态敏感区 /脆弱区保护红线。其中，重点生态功能保护区主要包括水源涵养功能保护区、重要湿地保护区、自然与人文景观保护区和生物多样性保护区；生态敏感区/脆弱区主要包括国家/自治区主体功能区规划和国家/自治区生态功能区划中的相关区域，重点为石漠化土地区域(表1)。

2.根据管控级别划分

依据生态系统服务功能的重要程度和管控级别，广西陆域生态保护红线分为一类管控区红线和二类管控区红线，实施两级管控(表2)：①一类管控区，是我国和广西生物多样性保护及生态安全保障至关重要的区域，实行最严格的管控措施；②二类管控区，是除一类管控区之外的其他陆域生态保护红线区域，是保障广西生态安全的重要区域，实行严格的管控措施，限制工业化和城镇化开发，允许适度的不影响主导生态功能的开发建设活动，维持生态功能的稳定。

（四）系统整合，空间叠加，核定生态保护红线划定范围

1.重点生态功能保护区红线划定范围

(1)水源涵养功能保护区。

水源涵养功能保护区包括 I级与 II级保护林地、集中式饮用水水源保护区和水土流失重点预防区：①I级与II级保护林地。规划将广西区内相对集中连片的I级保护林地区域划入红线一类管控区，总面积为 5110.93km² ，占全区国土面积的2.15％；将相对集中连片的部分II级保护林地划入红线二类管控区，总面积为 2306.35km²，占全区国土面积的0.97％。②集中式饮用水水源保护区。规划将现有195处县级以上集中式饮用水水源保护区一级保护区划入红线一类管控区，总面积为438.22km²，占全区国土面积的0.18％；将县级以上集中式饮用水水源保护区二级保护区及准保护区和乡镇集中式饮用水水源保护区划入红线二类管控区，总面积为8532.08km²，占全区国土面积的3.59％(全区乡镇级饮用水水源保护区待广西壮族自治区人民政府最终批复范围及面积后纳入)。③水土流失重点预防区。规划将国家级水土流失重点防治区中需重点预防保护的区域划入红线一类管控区，将现有5处自治区级水土流失重点防治区中需重点预防保护的区域划入红线二类管控区。其中，二类管控区总面积为4269.13km²，占全区国土面积的1.8％。

(2)重要湿地保护区。

重要湿地保护区包括重要湿地和湿地公园：①重要湿地。规划将澄碧河国家级重要湿地划入红线一类管控区，总面积为259.93km²，占全区国土面积的0.11％；广西无自治区级湿地自然保护区。②湿地公园。规划将现有19处国家级湿地公园(试点)保育区划入红线一类管控区，面积为159.06km²，占全区国土面积的0.07％；将19处国家级湿地公园(试点)恢复重建区以及未分区的国家级湿地公园划入红线二类管控区(自治区级湿地公园尚未建设)，面积为76.97km²，占全区国土面积的0.03％。

(3)自然与人文景观保护区。

自然与人文景观保护区包括世界自然遗产地、风景名胜区、森林公园、地质公园、矿山公园和地质遗迹保护区：①世界自然遗产地。规划将桂林喀斯特世界自然遗产地、环江喀斯特世界自然遗产地提名地划入红线一类管控区，总面积为325.13km²，占全区国土面积的0.14％；将上述自然遗产地缓冲区划入红线二类管控区，总面积为491.1km ²，占全区国土面积的0.21％。②风景名胜区。规划将花山国家级风景名胜区、桂平西山国家级风景名胜区和桂林漓江国家级风景名胜区核心区划入红线一类管控区，总面积为 1499.85km²，占全区国土面积的 0.63％；将现有 28 处自治区级风景名胜区核心区划入红线二类管控区，总面积为 1462.14km²，占全区国土面积的0.62％。③森林公园。根据现有收集资料，森林公园尚未全部完成核心保护区的划分，因此规划将现有50处森林公园全部区域划入红线二类管控区，总面积为 2580.22km²，占全区国土面积的1.09％。④地质公园。同样的，地质公园也尚未全部完成各级保护区划分，故规划将国家地质公园中已划定的二级 ( 含 ) 以上地质遗迹保护区划入红线一类管控区，总面积为51.13km²，占全区国土面积的0.02％，同时将国家地质公园中已划定的三级地质遗迹保护区和其他尚未划定保护区的地质公园划入红线二类管控区，总面积为1753.74km²，占全区国土面积的 0.74％。⑤矿山公园。规划将合山国家矿山公园、全州雷公岭国家矿山公园划入红线二类管控区，总面积为21.9km²，占全区国土面积的0.01％。⑥地质遗迹保护区。规划将桂林南边村国际泥盆 — 石炭系界线辅助层型剖面保护区、来宾蓬莱滩二叠系乐平统底界全球界线层型剖面保护区和柳州碰冲石炭纪杜内—维宪阶界线层型剖面保护区3处地质遗迹保护区划入红线一类管控区，总面积为0.38km²；将现有5处自治区级化石产地划入红线二类管控区，总面积为6.85km²。

(4)生物多样性保护区。

生物多样性保护区包括自然保护区、生物多样性优先保护区、重要渔业水域、水产种质资源保护区和其他保护区：①自然保护区。规划将现有20处国家级自然保护区核心区和缓冲区、27处已分区的自治区级自然保护区核心区划入红线一类管控区，总面积为3470.22km²，占全区国土面积的 1.46％；将现有 20处国家级自然保护区实验区、27处已分区的自治区级自然保护区缓冲区和实验区、17处未分区的自治区级自然保护区、9 处市级 / 县级自然保护区划入红线二类管控区，总面积为 9515.10km²，占全区国土面积的 4％。②生物多样性优先保护区。依据环境保护部专项《全国生态环境现状十年 (2000—2010 年 ) 变化遥感调查与评估》和《广西生物多样性保护战略与行动计划 (2013 ～ 2030年)》确定的生物多样性保护重点区域，考虑区域连贯性，规划剔除细小斑块后将其划入红线二类管控区，总面积为 28356.86km²，占全区国土面积的11.93％。③重要渔业水域。规划将桂平市三江口水域、象州县石龙三江口水域划入红线二类管控区，总面积为5.73km²，占全区国土面积的0.002％。④水产种质资源保护区。规划将桂林市漓江光倒刺鲃金线鲃国家级水产种质资源保护区纳入红线一类管控区，总面积为2.56km²，占全区国土面积的0.01％；将其他4处水产种质资源保护区纳入红线二类管控区，总面积为 35.64km²，占全区国土面积的0.02％。⑤其他保护区。规划将桂林市漓江风景名胜区重点景区遇龙河景区和梧州市象棋石表山风景区划入红线二类管控区，其中遇龙河景区面积为63.6km²，象棋石表山风景区面积为15.58km²。

2.生态敏感区/脆弱区保护红线划定范围

考虑到石漠化土地区域斑块的连贯性和管控因素，规划剔除细小斑块后，将极重度及重度石漠化土地区域划入红线一类管控区，总面积为8720.74km²，占全区国土面积3.67％；将中度石漠化土地区域划入红线二类管控区，总面积为 4581.85km²，占全区国土面积的1.93％(图8)。

（五）科学划定，切实落地，确定各市县生态保护红线

基于上述分析，规划将陆域生态保护红线具体落实到广西各县市，总面积为 58379.69km²占全区国土面积的24.57％(图9，表3)。其中，红线一类管控区面积为 16028.91km²，占全区国土面积的6.75％；红线二类管控区面积为 42350.78km²，占全区国土面积的17.82％。

从管控级别看，全区各市均分布有红线一类管控区和二类管控区。其中，百色市红线一类管控区面积最大，桂林市红线二类管控区面积最大，北海市红线一类管控区、二类管控区面积最小。

从类型看，广西陆域重点生态功能保护区红线和生态敏感区 / 脆弱区保护红线的面积分别为 47197.43km²及13302.59km²，分别占全区国土面积的19.86％和 5.60％。全区各市均分布有重点生态功能保护区红线，其中百色市面积最大，其次为桂林市，最小为北海市 ( 表 4)。生态敏感区 / 脆弱区保护红线则主要分布在河池市、崇左市等9个市，其中河池市面积最大，其次为百色市，最小为贵港市；梧州市、北海市、防城港市、钦州市和玉林市无生态敏感区/脆弱区保护红线分布(表5)。

同时，规划将陆域生态保护红线落实到各个县，由于篇幅所限，本文不再赘述。

文章全文详见《规划师》2017年5期

《省级陆域生态保护红线划定方法与实践

——以全国试点省区广西为例 》

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